Par Olivier Petitjean

Garant des institutions de la Ve République, le Conseil constitutionnel a aussi le pouvoir redoutable de censurer les nouvelles lois. Un pouvoir qu’il a exercé à de nombreuses reprises ces dernières années pour tuer dans l’œuf des réformes fiscales ou environnementales. Dans le même temps, ONG et journalistes, dont l’Observatoire des multinationales, ont mis en lumière l’accès privilégié dont les lobbys bénéficient auprès des Sages, dans la plus totale opacité. Sous pression, le Conseil constitutionnel a enfin accepter de divulguer les contributions extérieures qu’il reçoit, mais seulement a posteriori.

Une loi « Pacte » sous influence

Lors de l’examen de la loi « Pacte », sur le rôle des entreprises, les neuf « Sages » du Conseil constitutionnel ont ainsi reçu plusieurs contributions : celles de la société Vinci Airports, du Conseil national des barreaux, des lobbys du tourisme, de l’Association française du jeu en ligne, d’une professeure de droit intervenant pour un client inconnu, de la Compagnie nationale des commissaires aux comptes et du think tankCAC en mouvement, de l’association France Nature Environnement, d’un groupe de sociétés de conseil et d’audit, d’un groupe de personnalités et de citoyens opposés à la privatisation d’Aéroports de Paris, des lobbys du plastique ou encore de la section fédérale des casinos Force Ouvrière.

Que disaient ou proposaient ces contributions ? Nous ne le saurons pas. En validant l’essentiel de la loi Pacte et ses privatisations le 16 mai dernier, le Conseil constitutionnel n’a rendu publique qu’une simple liste des « contributions extérieures » - aussi appelées portes étroites. Cette forme mal connue de lobbying auprès des Sages du Palais-Royal a été mise en lumière par plusieurs enquêtes d’ONG et de journalistes, dont l’Observatoire des multinationales (lire le rapport Les Sages sous influence ? ainsi que l’enquête : Quand le Conseil constitutionnel se fait le gardien des intérêts des grandes entreprises). Ces interventions pourraient avoir inspiré la censure, par le Conseil constitutionnel, d’une bonne douzaine de mesures de justice ou de transparence fiscales proposées ces dernières années, ainsi que d’autres réformes économiques ou environnementales.

« Cette transparence n’est qu’un premier pas »

Suite à la publication de leur rapport conjoint, les Amis de la Terre et l’Observatoire des multinationales sont montés au créneau pour obtenir la communication de ces documents de lobbying, avec déjà un succès partiel en ce qui concerne le Conseil d’État. L’association écologiste avait même déposé un recours inédit pour que le Conseil constitutionnel mette enfin de l’ordre dans ses relations avec les lobbyistes.

Ces efforts finissent progressivement par payer, puisque le Conseil constitutionnel vient d’annoncer qu’il rendrait désormais publiques toutes les contributions extérieures qu’il reçoit. « Nous sommes heureux qu’il réagisse enfin à ces interpellations, déclare Juliette Renaud des Amis de la Terre. Mais cette transparence n’est qu’un premier pas, qui devra être complété par d’autres pour réellement limiter l’influence des lobbies au sommet de l’État. »

Ce n’est que depuis 2017 que les Sages publiaient la liste des contributions reçues. Nous en connaîtrons dorénavant la teneur, mais seulement après que les décisions soient rendues, ce qui ne correspond pas à la véritable procédure transparente et contradictoire que réclament les ONG. Les Amis de la Terre rappellent aussi que les décisions passées du Conseil ne sont pas concernées par cette mesure de transparence.

Olivier Petitjean

Interrogé par Regards, le professeur en sciences politiques livre des réflexions stimulantes pour élaborer une démocratie réelle.

 

S’il est facile de dénoncer les dérives monarchistes de la mairie de Bondy, il faut aussi dire quelles alternatives construire.

Nos propositions partent du fait qu’aucune souveraineté n’est légitime en dehors du peuple, des habitants.

Les élus doivent être au service des électeurs, c’est d’ailleurs ce que nous réalisons concrètement en préparant les conseils municipaux en public avec les Bondynois qui veulent y participer.

L’information est une condition de la démocratie : l’ancien maire organisait trois présentations publiques de son budget, alors que Madame Thomassin n’en fait… aucune.

Il est certain qu’il faudra revoir les limites des conseils de quartier, plus petits, pour qu’ils correspondent à une réalité. Si les conseils de quartier ont été noyés par la mairie, ils ont fonctionné quand ils discutaient librement de leur budget, beaucoup de gens venaient. On pouvait écouter les citoyens, les artisans, les associations. Les habitants peuvent ainsi utiliser les techniciens pour répondre à leurs projets. Et les usagers d’un équipement sportif peuvent être des experts concernant cet équipement.

Le budget participatif est le domaine le plus difficile, technique. Mais la démocratie, ce n’est pas le débat, c’est ensuite la décision, le pouvoir aux citoyens. Nous poursuivrons cette réflexion, vous y êtes les bienvenu-e-s. Une première piste : solliciter les gens sur leurs priorités, faire trier par une commission paritaire, puis faire trancher par les habitants. Le Conseil municipal pourrait voter en se contentant de vérifier les règles de légalité et d’équité.

Par Barnabé Binctin

Un commissaire enquêteur isérois, Gabriel Ullmann, a osé rendre un avis défavorable sur un projet industriel local, problématique pour l’environnement. Le projet est cependant validé par le préfet. Le commissaire enquêteur est, lui, purement et simplement radié de la profession. Entachés de conflits d’intérêts, ces faits révèlent aussi un mal plus profond : de lourdes menaces pèsent sur le devenir de l’enquête publique, critiquée pour ses lacunes mais affaiblie par des réformes récentes. Au delà, c’est le droit de l’environnement et la démocratie participative locale qui sont en péril.

C’est une histoire tout ce qu’il y a de plus symbolique. Prenez un grand projet d’aménagement, comme on en raffole tant. Ici, il s’agira du bien-nommé « Inspira » en Isère, une zone industrielle de 250 hectares le long du Rhône, destinée à accueillir plusieurs entreprises classées Seveso, donc présentant des risques d’accidents majeurs. Comme tous les projets « devant comporter une évaluation environnementale », celui-ci a fait l’objet d’une enquête publique, qui s’est déroulée du 30 avril au 13 juin 2018. 45 jours pendant lesquels les trois commissaires-enquêteurs en charge de ce dossier d’une bonne vingtaine de kilos pour près de 5000 pages ont tenu permanence, pour recevoir les avis et entendre les doutes de la population locale, organiser des réunions publiques, s’entretenir avec le maître d’ouvrage, visiter les lieux… Bref, conduire l’enquête publique.

Le 27 juillet, la commission d’enquête rend son rapport et ses conclusions, unanimement « défavorables ». En cause, des problèmes de bruit et de pollution de l’air avec 2700 camions supplémentaires s’ajoutant à une situation déjà rendue déplorable par la proximité de l’A7, d’usines chimiques et des problèmes de nappe phréatique en déficit. Sans compter les atteintes à la biodiversité pour la réserve naturelle nationale de l’île de la Platière, classée site Natura 2000, ainsi que des problèmes de risques industriels avec des usines installées à proximité des riverains, en zone inondable de surcroît. Autant de sujets sur lesquels la commission estime les mesures compensatoires insuffisantes ou repoussant les problèmes. « Le dossier, dit-elle, [doit] être entièrement repris sur la base d’un projet mieux dimensionné, bien mieux compensé, et bien plus protecteur des tiers. » Résultat ? Le 19 décembre 2018, le préfet accorde toutes les autorisations au projet.

Le commissaire enquêteur radié de la profession

Ce n’est pourtant pas tant là que le bât blesse. L’enquête publique n’émet qu’un avis consultatif, et rien n’empêche l’autorité décisionnelle de s’y soustraire. « Le maître d’ouvrage peut passer outre l’avis défavorable sans avoir à s’en justifier », confirme Jean-Pierre Chaulet, vice-président de la Compagnie nationale des commissaires enquêteurs (CNCE). C’est un grand classique : le grand contournement autoroutier de Strasbourg ou le projet de ligne ferroviaire du Sud-Ouest ont connu des avis défavorables qui n’ont pas découragé les autorités d’autoriser les travaux… Si l’histoire du projet Inspira fait aujourd’hui jaser, c’est parce que deux jours plus tard, le 21 décembre 2018, le président de la commission d’enquête, Gabriel Ullmann, se voyait notifier sa radiation des fonctions de commissaire enquêteur.

Cette procédure, la plus grave dans l’échelon disciplinaire, est extrêmement rare – la première depuis plus de cinq ans, selon la CNCE. Elle pose directement la question de l’indépendance des commissaires, un principe cardinal inscrit dans les textes. Dans une tribune publiée par Le Monde le 18 février 2019, Corinne Lepage s’étrangle de cette radiation « par une commission bidon nommée à 80 % par le préfet, au motif que [Gabriel Ullmann] avait osé donner un avis défavorable à un gros projet industriel ». Il est reproché au commissaire sa partialité, au prétexte notamment de tribunes sur les menaces faites au droit de l’environnement et publiées par le site Actu-Environnement. Mais la structure qui a prononcé sa radiation – la commission départementale chargée d’établir la liste d’aptitude aux fonctions de commissaire enquêteur – est elle-même loin d’être irréprochable.

À peine nommé déjà visé

Elle représente même un modèle de conflit d’intérêts. Parmi ses neuf membres figure un représentant du département, Christian Coigné. C’est peu dire que l’homme est partie prenante du projet : en plus de sa fonction d’élu, il est aussi président d’Isère aménagement, le concessionnaire du projet Inspira et filiale du groupe Elegia, dont le PDG n’est autre que Jean-Pierre Barbier, le président du conseil départemental de l’Isère. Ce dernier est aussi président du syndicat mixte Inspira, le maître d’ouvrage du projet.

Autant dire que les « chamailleries » de Gabriel Ullmann ne sont pas de leur goût. D’ailleurs, Jean-Pierre Barbier tente très vite de s’opposer à sa nomination à la tête de l’enquête publique par le juge administratif. Par un courrier du 7 mai 2018, adressé au tribunal administratif de Grenoble, il pointe la « partialité » de Gabriel Ullmann, dont témoignerait notamment d’anciennes responsabilités à France nature environnement. La réponse du président du tribunal administratif est une fin de non-recevoir : « Des responsabilités passées dans une association de protection de l’environnement, manifestant d’un intérêt pour les questions d’environnement [ce] qui est, d’ailleurs, un critère de sélection des commissaires enquêteurs, ne sauraient disqualifier un commissaire enquêteur (…). Le statut des commissaires leur garantit une indépendance dans l’exercice de leur mission qui fait obstacle à ce qu’ils puissent être révoqués, une fois désignés par le président du tribunal administratif, sauf cas d’empêchement. »

Le préfet à la fois « juge, partie, et procureur »

Las, c’était sans compter la deuxième salve. Quelques semaines plus tard, c’est au préfet de l’Isère d’entrer dans la danse. Le 1er juin, l’enquête n’étant pas encore achevée, ce dernier ouvre un dossier de radiation, avec le résultat que l’on connaît. Rien de plus facile : le préfet du département désigne six membres sur neuf de la commission, dont quatre sont ses représentants directs. Le calcul est vite fait : « Il est patent que la majorité des représentants dans cette commission dépend plus ou moins directement du préfet. On peut critiquer cette sur-représentation. En droit, je ne nie pas que cela pose un problème d’indépendance », lâche prudemment Jean-Pierre Chaulet, de la CNCE.

De son côté, Gabriel Ullman résume plus directement le mélange des genres : « Dans ce dossier de radiation, le préfet est tout à la fois juge – car il participe à la délibération contre moi –, partie, car il est l’autorité décisionnaire sur le projet puisque c’est la préfecture qui délivre les autorisations administratives, et enfin procureur – car il a instruit le dossier et demande ma radiation. In fine, cela sert la commission d’aptitude, qui est totalement dévolue à la maîtrise d’ouvrage. »

En France, seulement 3 à 4% d’avis défavorables

Depuis, Gabriel Ullmann a déposé deux recours, un contre l’arrêté préfectoral relatif à la composition de la commission de radiation, et un contre la décision de radiation elle-même. Il semble bien que sa tête était de toute façon mise à prix : par deux fois déjà, il avait fait l’objet d’un demande de radiation, dont l’une consécutive à l’enquête publique sur le très sensible dossier du Center Parcs de Roybon, pour laquelle il avait également donné un avis défavorable. L’homme est non seulement récalcitrant, mais il est de surcroît récidiviste : commissaire-enquêteur depuis 1994, il a rendu six avis défavorables sur la soixantaine d’enquêtes qu’il a menées au total. Un ratio de 10% qui le place au-dessus de la moyenne nationale : le nombre d’avis défavorables oscillerait entre 3 et 4% sur les quelque 5000 enquêtes publiques recensées, chaque année, du côté de la CNCE…

Que le dessein d’éjecter, enfin, cet enquiquineur ait finalement abouti n’a pas manqué de susciter de très vives réactions. À commencer par Michèle Rivasi, que cette histoire a fait « sauter au plafond » : « Qu’il soit aussi facile de radier un commissaire-enquêteur qui dérange est une atteinte très grave à l’indépendance : si on ne réagit pas, alors on accepte tout simplement la fin de la démocratie participative ! » estime l’eurodéputée écologiste, qui n’hésite pas à parler de « risque d’une dictature politique ».

« La marque des régimes de non-droit : ça a l’apparence du droit, mais ça n’en est pas ! »

Gilles Martin, professeur émérite de la faculté de droit de l’université Côte d’Azur et spécialiste en droit des affaires, confirme dans des termes à peine plus feutrés : « L’utilisation de cette apparente procédure du droit contre ses grands principes – l’indépendance et l’impartialité – est extrêmement choquante. Ce contraste entre le fond du droit que l’on fait semblant de respecter, et une juridiction purement formelle, est la marque des régimes de non-droit : ça a l’apparence du droit, mais ça n’en est pas ! »

Réunis le 6 mars dernier à la mairie du 11e arrondissement de Paris pour une conférence de presse intitulée « La démocratie participative en danger », aux côtés notamment de l’avocate Corinne Lepage, ces intervenants avaient à cœur de montrer que « l’affaire Ullmann », telle qu’ils la qualifient, est le symptôme d’un mal plus profond : l’enquête publique se meurt. Présent également, Jean Untermaier, ancien professeur de droit et fondateur-directeur de l’Institut du droit à l’Environnement, résume la situation : « Tant pour l’environnement que pour la démocratie participative, cette affaire a une portée qu’il ne faut pas passer sous silence. L’enquête publique a un rôle fondamental, car c’est l’un des rares moments où le citoyen peut aller dire ce qu’il pense d’un projet, en écrivant ses doléances sur un registre et en discutant avec le commissaire. C’est pour ça qu’il est un rouage essentiel. Le fait qu’on puisse le radier parce qu’on n’est pas d’accord avec ses conclusions est un recul considérable et inadmissible… Quand on constate la faible proportion d’avis défavorables, il est d’autant plus préoccupant de voir ce qu’il advient aux courageux. »

Un contexte de régression du droit de l’environnement

L’affaire s’inscrit aussi dans un contexte plus général de régression du droit de l’environnement, à laquelle n’échappe pas l’enquête publique. Cantonnée aux procédures d’expropriation aux 19ème et 20ème siècle, l’outil s’était démocratisé avec la loi Bouchardeau en 1983, créant notamment les commissions aptes à sélectionner les commissaires enquêteurs. À la fin des années 1990, l’enquête publique connaît son âge d’or : on en recense 14 000 sur la seule année 1995. Depuis, la tendance s’est inversée sous l’effet des différents gouvernements, inquiets de l’influence grandissante du dispositif. « Il y a toute une série d’atteintes qui portent sur les champs des enquêtes, de plus en plus restreints. Cette dégradation s’est accélérée il y a trois ans, avec la loi sur les JO qui permet aux nouvelles installations associées à l’événement de s’épargner toute enquête publique », détaille Jean-Pierre Chaulet.

Une loi considérée comme « d’exception », mais qui ouvre une brèche dans laquelle s’est engouffré le législateur. Promulguée à l’été 2018, la loi Essoc (loi pour un État au service d’une société de confiance) restreint à nouveau le dispositif en mettant en place une expérimentation, lancée depuis décembre dans les régions de Bretagne et de Hauts-de-France. Pour les installations classées pour la protection de l’environnement (ICPE) et celles relevant de la loi sur l’eau, les enquêtes publiques sont remplacées par une simple consultation du public, par voie électronique.

« On est tout simplement en train de torpiller l’enquête publique »

Un nouveau coup de rabot qui met en rage Corinne Lepage : « Internet ne peut pas tout remplacer, et certainement pas la nécessité d’avoir des moments de concertation physique ! Il faut bien faire comprendre que ce n’est pas accessoire : s’il n’y a plus d’enquête publique, ça veut dire que les gens pourront encore moins donner leur avis qu’aujourd’hui… Tout ceci est très emblématique d’une volonté de déconstruire toutes nos conquêtes en matière de droit de l’environnement ». Ironie de l’histoire, lorsque le décret d’application du permis d’expérimenter de la loi Essoc a été mis en consultation sur le site du ministère de la transition énergétique, il a recueilli une très grande majorité d’avis défavorables. Quelques jours plus tard, le décret était quand même publié.

Du côté de la CNCE, on ne se berce d’ailleurs pas d’illusions sur la suite : « Si cette expérimentation s’avère favorable – et le gouvernement va tout faire pour qu’elle le soit ! – ce dispositif serait étendu à toute la France. Ce qui signifie une disparition massive des enquêtes publiques concernant les projets soumis à autorisation environnementale. On est tout simplement en train de torpiller l’enquête publique », conclut Jean-Pierre Chaulet.

Chez les commissaires, une tradition peu critique de l’administration

Pourtant, le piège serait de faire de l’enquête publique, à l’inverse, la solution miracle. Les griefs sont en effet nombreux : sans grand pouvoir contraignant, et avec un si faible taux d’avis défavorables, l’enquête se transforme bien souvent en simple chambre d’enregistrement. La faute d’abord à un processus de sélection des commissaires peu regardant sur les compétences : « 90 % des commissaires enquêteurs sont des incompétents », assène Gabriel Ullmann à propos de ses anciens camarades. De fait, avec un CV et une lettre de motivation pour la forme, on ne demande guère plus aux futurs commissaires que de posséder une voiture et un ordinateur : « Aucune connaissance particulière en matière d’environnement n’est demandé, poursuit l’ex-commissaire. Et la plupart des prétendants sont retenus pour la simple et bonne raison que cela convient bien ainsi aux maîtres d’ouvrages et aux décideurs politiques. Il y a une culture très conventionnelle, qui consiste à considérer la puissance publique comme légitime et à ne pas remettre en cause l’ordre établi. »

Des projets aussi contestables et contestés que Notre-Dame-des-Landes ou le projet de mine de la Montagne d’or en Guyane s’en sont ainsi tirés avec des avis favorables. L’Autorité environnementale elle-même déplore, dans son bilan 2018, la médiocrité des projets et de leurs évaluations en matière environnementales. Émissions de gaz à effet de serre, niveau de bruits, protection de la biodiversité... Leur prise en compte « restent trop souvent définies a minima » ou « insuffisamment ambitieuse » [1].

« Longtemps, ils étaient plutôt choisis parmi les notables »

Malgré une tentative de rajeunissement et de féminisation ces dernières années, les commissaires enquêteurs répondent encore majoritairement à un certain profil, que détaille Jean-Pierre Chaulet : « Longtemps, ils étaient plutôt choisis parmi les notables, des gens qui avaient fait carrière dans l’administration, et au moment de partir à la retraite, on leur disait qu’ils feraient des bons commissaires enquêteurs. »

À 38,10 euros brut de l’heure, pour un volume total calculé à la discrétion du commissaire, c’est aussi une retraite confortable. Le coût des enquêtes publiques, 5 à 6000 euros en moyenne, supportés par le maître d’ouvrage, fait d’ailleurs partie des critiques récurrentes. L’enquête sur Inspira aurait coûté près de trois fois plus, pour six mois de travail : « Ce n’est rien à côté de ce que peuvent représenter les études préalables réalisées par les bureaux d’études pour le maître d’ouvrage ! » justifie Gabriel Ullmann. En attendant, il n’a toujours pas perçu les indemnités relatives à sa mission sur le projet Inspira.

« Si on enlève l’enquête publique, que va-t-il nous rester après ? »

Pour avoir ferraillé plus d’une fois avec eux sur des projets aussi différents que la ligne Lyon-Turin ou le réacteur Superphénix, le lanceur d’alerte Raymond Avrilier parle des commissaires enquêteurs comme d’une « caste ». Un point de vue que partage le conseiller départemental EELV d’Isère Benjamin Trocmé : « Ce sont souvent les mêmes profils : des hommes blancs, ingénieurs, en fin de carrière. » Dernier exemple des conséquences que cela peut engendrer : les relents climatosceptiques de la commission d’enquête relative à l’élargissement de l’A480, à l’ouest de Grenoble. Dans son rapport, page 77, la commission écrit, noir sur blanc, à propos des 306 km2 d’autoroutes prévues : « L’impact reste local, et n’a aucune incidence au niveau de notre pays, et encore moins de la planète » [2]. Et remet en cause l’expertise de la communauté scientifique internationale : « Les conclusions du Giec sont actuellement contredites par un certain nombre de scientifiques. Qui croire alors ? » [3].

Échaudée par plusieurs expériences autour de projets nucléaires, l’eurodéputée Michèle Rivasi reconnaît la nécessité de « modifier le recrutement et la gestion des commissaires enquêteurs, pour en faire de véritables citoyens formés, variés et indépendants ». Mais dans le contexte actuel, il n’est pas sûr que le lent détricotage des enquêtes publiques, même très imparfaites, soit très apprécié. « Le grand débat national ne peut être qu’un affichage sans réelle intention de changement, quand en réalité, sur le terrain, les outils de la démocratie locale du quotidien sont ainsi maltraités », ajoute Gabriel Ullmann. « Dans le climat actuel de profonde défiance politique, les symboles ont toute leur importance, conclut Corinne Lepage. Si on enlève l’enquête publique, que va-t-il nous rester après ? »

Barnabé Binctin

Photo : © Jean de Peña / Collectif à-vif(s)

Notes

[1] Lire cet article de Novethic.

[2] La citation complète dans le rapport : « Le gouvernement a engagé le projet d’aménager 8,5 kilomètres par 2 x 18 m de large, soit 306 km2. Qu’est-ce que 306 km2 par rapport aux 550 000 km2 de la France métropolitaine ? L’impact reste local, et n’a aucune incidence au niveau de notre pays, et encore moins de la planète. ».

[3] « Les commissaires enquêteurs […] n’acceptent pas les informations généreusement transmises par des médias en mal de sensationnel. Bien qu’ils ne soient pas des scientifiques, ils sont tenus d’avoir un ‘‘sens critique éclairé’’. Par exemple, les conclusions du Giec sont actuellement contredites par un certain nombre de scientifiques. Qui croire alors ? ».

Par Rachel Knaebel

Comment seront traitées et hiérarchisées les contributions des citoyens au grand débat ? Les outils numériques utilisés sont-ils transparents ? Des lobbies ou groupes de pression sont-ils en mesure d’influencer la synthèse de proposition qui sera rendue publique ? Les opinions émises risquent-elles de servir à des campagnes de manipulation à l’approche des élections européennes ? Plusieurs acteurs du numérique critiquent vivement le choix qui a été fait par le gouvernement et son prestataire, la startup Cap collectif qui gère la plateforme du grand débat. Pourtant, des outils transparents, qui permettent une véritable appropriation démocratique, existent.

Le « grand débat national » touche à sa fin. Lancé il y a deux mois pour répondre au mouvement des gilets jaunes, cette consultation est censée faire émerger des propositions « citoyennes » en matière de fiscalité, de transition écologique, de services publics ou de fonctionnement de la démocratie. Celles-ci auront été formulées lors de multiples réunions locales ou via une plateforme de consultation en ligne. La clôture du grand débat, le 15 mars, sera suivi par une conférence dans chaque région, puis par une synthèse remise au Parlement début avril. C’est là que les complications commencent : entre ce qu’aura formulé ou proposé chaque citoyen et ce qui en sortira, se trouve une « boîte noire » où seront sélectionnées, regroupées, triées, ces contributions. Comment ? Par qui ? Selon quels critères ?

 

 

Selon des professionnels et des activistes du numérique, bien loin d’être un vecteur de démocratie, cette plateforme de consultation en ligne serait en fait un outil de communication du gouvernement, voire d’influence électorale à l’approche du lancement de la campagne pour le scrutin européen. En jeu : le choix du prestataire pour la mise en place de cette consultation en ligne, les technologies utilisées, leur transparence, et celle des données. Basta ! a mené l’enquête.

Qui est le prestataire gérant la plateforme en ligne du grand débat ?

C’est une startup, du secteur de la « civic tech » – les entreprises, associations ou fondations développant des outils de démocratie numérique – qui fournit la solution technique : Cap collectif. En plus de la plateforme du grand débat, Cap collectif s’occupe aussi de la plateforme concurrente lancée par des groupes de gilets jaunes, appelée « Le vrai débat ». « On est agnostique. On est là pour accompagner tout le monde, les décideurs ou les collectifs », explique Cyril Lage, son fondateur, sur le site des gilets jaunes.

Ce n’est pas tant parce qu’elle « accompagne tout le monde » que Cap collectif est critiquée. La startup est pointée du doigt par plusieurs acteurs de la « civic tech » qui lui reprochent ne pas respecter les valeurs du logiciel libre. Ses deux plateformes, « grand débat » du gouvernement et « vrai débat » des gilets jaunes, fonctionnent avec un « logiciel propriétaire » : son code – la manière dont il fonctionne – est fermé, il est leur propriété et personne d’autre n’y a accès. Au contraire, un logiciel libre permet à chacun d’accéder à son code – donc de vérifier comment il fonctionne. Un logiciel libre peut aussi être partagé et amélioré sans contraintes, autre que celle de publier les modifications sous licence libre.

 

Des développeurs de logiciels propriétaire seraient un peu comme des cuisiniers qui gardent leurs recettes secrètes : aucune information sur les ingrédients et aliments utilisés, interdiction de les partager, encore moins de les améliorer et adapter. Une recette de logiciel propriétaire, c’est une licence qu’il faut également payer à chaque fois. Ni le gouvernement qui finance sur les deniers publics la plateforme du grand débat, ni les gilets jaunes qui organisent leur débat (à qui Cap collectif a offert la plateforme), ni celles et ceux qui y participent n’ont accès au code, à la « recette », du logiciel de Cap collectif, à la structure technique de la plateforme.

L’accès au code d’une plateforme de débat en ligne est-il un impératif démocratique ?

« On parle ici de démocratie. Donc, la transparence compte. Ne pas utiliser du logiciel libre pour ces plateformes, c’est un peu comme si les délibérations à l’Assemblée nationale se faisaient dans le secret », illustre Valentin Chaput, co-fondateur de l’entreprise Open Source Politics. Celle-ci fournit aussi des plateformes de consultation et de débat en ligne pour des collectivités publiques et des organisations. L’entreprise est donc concurrente de Cap collectif, mais ses solutions s’appuient sur des logiciels libres.

Ses outils techniques « libres » sont notamment utilisés par les villes de Nanterre, Roubaix ou Nancy. Elles se basent sur le logiciel Decidim, développé en libre par la ville de Barcelone et l’équipe municipale d’Ada Colau, la maire issue des mouvement sociaux élue en 2015 [1] Selon Valentin Chaput l’ouverture du code de la plateforme est indispensable pour que la consultation soit réellement transparente. « En accédant au code de Cap collectif, on pourrait analyser le fonctionnement de la plateforme. Le logiciel libre permet ainsi de comparer ce qui se passe, de manière visible, sur le site, avec ce qui se passe sur le code », précise-t-il.

« Cap collectif avait promis de passer en libre, mais ne l’a pas fait. Leur outil ne répond pas à l’impératif démocratique », déplore Tangui Morlier, fondateur du collectif Regards citoyens, une association de bénévoles qui développent des outils numériques démocratiques basés sur l’exploitation des données publiques. Regards citoyens permet par exemple à chacun de suivre l’activité – ou l’inactivité – de chaque député via Nosdéputés.fr, ainsi que le mode d’élaboration des lois et des amendements qui sont proposés – ce qui permet ainsi de détecter l’influence éventuelle de lobbies – avec La Fabrique de la loi [2].

Pourquoi est-ce aussi une question d’utilisation de l’argent public ?

« Pour développer un outil performant, il faut énormément de moyens, se défend Cyril Lage. Il est très difficile de se doter d’un modèle économique viable en développant à partir de zéro un logiciel libre sans financement extérieur. Si vous avez un financement préalable et que vous n’avez pas à générer de revenus, vous pouvez aller sur un modèle open source (libre, ndlr). Le logiciel propriétaire, c’est notre modèle économique », conclut-il. Avec un modèle économique basée sur des logiciels libres, comme le fait Open Source Poltiics, l’entreprise ne vend pas un logiciel, mais ses compétences pour apprendre à l’utiliser : installation de la plateforme, intégration du logiciel, formation à leur utilisation.

« La question du choix du logiciel libre ou propriétaire est aussi celle de l’efficience de l’argent public dépensé, note David Prothais, qui conseille depuis une dizaine d’années les collectivités françaises dans l’organisation de concertations. David Prothais est aussi membre de l’Institut de la concertation qui a lancé début janvier un « Observatoire du grand débat » [3]. Si Cap collectif a offert ses services aux gilets jaunes, le gouvernement, lui, paie une licence pour la plateforme. C’est au moins la cinquième fois qu’un gouvernement facture ses services de consultation en ligne à Cap collectif, une fois sous François Hollande, quatre fois déjà sous Emmanuel Macron : avec la loi sur le numérique, en 2015, lors de la précédente mandature, pour le plan climat de Nicolas Hulot en novembre 2017, pour les états généraux de la bioéthique en février 2018, pour la réforme des retraites en mai 2018 [4]. « Toujours en logiciel propriétaire, et avec le même prestataire. Et à chaque fois l’État repaie les licences », insiste Valentin Chaput.

Est-il si essentiel d’avoir accès à toutes les données et contributions ?

« Cap collectif promet aussi depuis plus de deux ans que leurs solutions seront en open data, mais ça ne se produit pas », ajoute Tangui Morlier. « L’open source consiste à rendre le code du logiciel public. Ensuite, quand une plateforme reçoit beaucoup de propositions, la manière dont elles vont être classées est elle-aussi importante », analyse Clément Mabi, maître de conférences en sciences de l’information et de la communication à Compiègne. Or, cette fonction de classement est remplie par un algorithme. « Les propositions les plus vues sont mises en avant, ou alors celles qui reçoivent le plus de vote, poursuit le chercheur. Ce choix influence la dynamique du débat. C’est donc aussi une exigence démocratique d’avoir accès à l’algorithme. » Pour l’universitaire, cet algorithme doit lui-aussi pouvoir être audité, soit en le rendant public, soit en permettant à des experts indépendants de l’examiner. « Avec ce grand débat, les “civic techs” ont l’opportunité de sortir du bac à sable, constate le chercheur. Mais là, une ligne rouge a été dépassée. » La boîte noire par laquelle passeront toutes les contributions demeurerait-elle insondable ?

« Une véritable boîte noire : un logiciel propriétaire, opaque et sans transparence des données ni API [interface de programmation], contrairement aux recommandations du Conseil d’État et de la Cour des comptes », dénonçait ainsi, dans une tribune, publiée en janvier, l’association Code for France, qui milite pour l’open source et la transparence dans la vie démocratique. Au lancement de la plateforme, l’ensemble des données, c’est-à-dire l’ensemble des contributions, n’étaient pas publiques. Finalement, le gouvernement les a publiées.

« Notre API [interface de programmation] interne était ouverte dès le premier jour, défend auprès de Basta ! Cyril Lage, le directeur de Cap collectif. Les garants du grand débat ont ensuite souhaité que la totalité des données soient référencées. Nous l’avons fait. Mais mettre les données à disposition est aussi une question de ressources et de temps », ajoute le fondateur de l’entreprise. « À chaque consultation, nous sommes très critiqués. Nos concurrents du logiciel libre prennent la parole pour attaquer ce que nous faisons », déplore-t-il.

La plateforme du grand débat peut-elle être influencée par des lobbys ?

« Si les données sont ouvertes, on peut comprendre les mécanismes de mobilisation de communautés et de groupes de pression », précise Tangui Morlier, de Regards citoyens. Une mobilisation de groupes de pression s’’est par exemple produite avec la plateforme de débat sur la limitation de vitesse à 80 km/h. Selon France info, 8000 contributions ont été postées contre cette limitation de vitesse. Mais les deux tiers d’entre elles contenaient la même phrase, qui provenait en fait directement d’un mail envoyé par une organisation de conducteurs automobiles à ses membres [5].

L’exemple n’est pas isolé. Mi-décembre, la consultation en ligne lancée par le Conseil économique, social et environnemental (Cese) avec, encore, la solution de Cap collectif, est prise d’assaut par des groupes de pression issus de la Manif pour tous. Au bout de trois semaines, cette consultation – appelée « Avec ou sans gilets jaunes, citoyennes et citoyens, exprimez-vous » – avait vu arriver en tête des contributions l’abrogation du droit au mariage pour les couples de même sexe.

« C’est un mécanisme classique des groupes de pression dont les communautés viennent sur les plateformes simplement pour voter la proposition de leur lobby, explique Tangui Morlier. Avec des données ouvertes, ce type de mobilisation devient visible. Un halo se forme autour d’une unique proposition, et on voit tout de suite que cela vient d’un groupe de pression. » [6]. En ayant à disposition l’ensemble des contributions, des chercheurs ou des citoyens peuvent aussi les analyser de leur côté, et éventuellement confronter une « contre-synthèse » à celle qu’en fera le gouvernement.

Qui est le fondateur du prestataire choisi par le gouvernement pour la consultation en ligne ?

Le profil de Cyril Lage suscite également le scepticisme dans le secteur. Il crée Cap collectif en 2014, après avoir lancé deux associations actives dans les domaines de la « démocratie numérique » : Parlements et citoyens, qui organise avec des parlementaires des consultations en ligne autour de propositions de loi, et Démocratie ouverte, une association qui vise à « accélérer la transition démocratique, vers une société plus ouverte ». Selon Cyril Lage, la startup Cap collectif a été lancée quand des élus locaux ont manifesté leur intérêt pour l’utilisation de la plateforme Parlement et citoyens.

Du côté de Démocratie ouverte, la charte originelle de l’association contenait, en 2015, un engagement pour l’utilisation de logiciels libres, pour l’information en licence libre Creative Commons, et pour les données ouvertes [7]. Cet article a été supprimé en 2017, comme nous le confirme Armel Le Coz, cofondateur de Parlements et citoyens et de Démocratie ouverte, et toujours impliqué dans cette association. La charte a depuis été remplacée par un manifeste, qui ne fait plus aucune référence aux biens communs, aux logiciels libres ou aux données ouvertes. Pourquoi ? L’association souhaitait demeurer ouverte à tous les développeurs, qu’ils travaillent sur des logiciels libres ou propriétaires, nous a répondu Armel Le Coz. C’est bien sur ce point que portent les reproches des partisans du logiciel libre : pour eux, des outils de démocratie numérique ne peuvent faire l’économie ni du libre, ni de l’ouverture des données.

Avant de se lancer dans les « civic techs », Cyril Lage a également mené une autre carrière. Sous le nom de Cyril Pereira, il exerçait auparavant le métier de lobbyiste [8]. Il a notamment travaillé pendant 10 ans, de 2002 à 2012, au sein du cabinet français de lobbying Spin Partners. Ce que Cyril Lage indique d’ailleurs sur son profil Linkedin. [9]. Sa formation de lobbyiste, Cyril Pereira Lage l’a réalisée au sein de l’École de guerre économique, dirigée par le fondateur de son ancien cabinet Spin Partners.

« Cyril Lage a lancé le projet de Parlement et citoyens alors qu’il était encore lobbyiste », raconte Claire de Chessé. Cette dernière a fait partie, bénévolement, de l’équipe de Parlement et citoyens à son lancement en 2013, avant d’en partir quelques mois plus tard. « Je m’occupais de la méthode et du comité scientifique, mais je me suis vite rendu compte que nous n’avions pas le même ADN avec Cyril Lage, explique-t-elle aujourd’hui. Il a fait l’École de guerre économique. Là-bas, ils défendent l’idée qu’on est dans une guerre de l’information, que les plus malins sont ceux qui arrivent à faire surgir leur information comme la plus importante. L’ancien cabinet où travaillait Cyril Lage, Spin Partners, a théorisé l’usage de plateformes participatives à des fin de de manipulation d’opinion. »

Dans une question au gouvernement le 22 janvier, la députée France insoumise Sabine Rubin s’inquiétait du profil du fondateur de Cap collectif, « fondée par M. Cyril Pereira Lage, un ancien associé de la société Spin Partners, spécialisée dans le cyber-lobbying ». La députée soulignait que Spin Partners avait « notamment, à titre d’exemple, commercialisé son savoir-faire auprès de la Lyonnaise des eaux à travers l’organisation d’un débat en ligne sur l’avenir de l’eau ». Une étude de Spin Partners à ce sujet explique comment le cabinet avait conseillé à la Lyonnaise des eaux de lancer une plateforme de consultation en ligne pour contrer le mouvement de re-municipalisation de la gestion de l’eau en France (voir document ci-dessous). « J’ai travaillé dans un cabinet d’affaires publiques, confirme Cyril Lage à Basta !. Les seuls qui posent cette question, ce sont les concurrents open source et leur lobby, qui veut la peau de Cap collectif et la France insoumise qui veut la peau du gouvernement », répond-il.

Extrait de l’étude de Spin partners pour la Lyonnaise des eaux.

Ces plateformes et les données qu’elles recueillent peuvent-elles servir à des campagnes de manipulation de l’opinion ?

« Il est très facile de manipuler ces plateformes et de faire en sorte qu’y surgissent des sujet ciblés. Ensuite, les commanditaires de la consultation peuvent dire que beaucoup de gens pensent telle chose à partir de ces plateformes, sans même savoir si ce sont de vrais individus qui ont déposé les contributions, prévient Claire de Chessé. Finalement, cela n’a rien de démocratique. Par ailleurs, ces plateformes ne font que juxtaposer des opinions. Dans le cas du grand débat, il n’y a que des robots qui pourront lire l’ensemble des contributions, vu leur nombre. En revanche, ces plateformes sont très intéressantes pour les communicants, parce qu’elles permettent de dégager les préoccupations du moment, ainsi que les connotations, positives ou négatives, sur tel ou tel sujet. Pour mener une campagne électorale, c’est très utile. »

Consultation après consultation, ce sont des centaines de milliers de données qui ont été recueillies. Pas forcément beaucoup de données personnelles – pour participer à la plateforme du grand débat, il faut donner un pseudo, un mail et un code postal. Mais celles sur les opinions sont massives. « On produit de la donnée sur des opinions politiques », résume le spécialiste de la concertation David Prothais.

L’avertissement sur les données sensible sur plateforme du grand débat (cliquer sur l’image pour agrandir).

Existe-t-il des alternatives qui garantissent transparence de la consultation ?

« Nous trouvons problématique qu’une entreprise capte les opinions politiques des citoyens pour les livrer aux décideurs publics, sans aucune garantie démocratique, poursuit Tangui Morlier. Les plateformes de consultation peuvent être un bon outil si elles sont gouvernées de manière démocratique. Pour cela, il faut appliquer les principes de transparence habituels des institutions : de l’open data, sauf pour les données personnelles, une ouverture – c’est-à-dire permettre la participation de tous – et du logiciel libre. Ces trois éléments sont essentiels, mais pas suffisants. La manière de poser les questions aussi est primordiale. L’avantage d’une solution basée sur un logiciel libre, c’est qu’il y a une communauté derrière, qui veille. Refuser que le logiciel devienne communautaire, c’est en fait refuser la participation. »

La plateforme de consultation créée par Barcelone, Decidim, apparaît comme un contre-exemple participatif au choix fait par le gouvernement français. « Environ 90 villes et institutions publiques utilisent Decidim, en Catalogne, ailleurs en Espagne et dans le monde, comme à Helsinki ou Mexico, détaille Arnau Monterde, membre de l’équipe de développement du logiciel conçu par l’équipe municipale de Barcelone. Au lancement de la plateforme, nous avons décidé qu’il fallait la gouverner de manière démocratique, et que les questions techniques devaient aussi être discutées avec les autres villes qui l’utilisaient. Nous avons commencé à construire une communauté de gouvernance à Barcelone, ouverte ensuite aux autres villes. »

Un outil communautaire est-il plus démocratique ?

« Decidim est administré par les communautés qui l’utilisent. Il y a une vraie gouvernance, ce n’est pas seulement de l’open source technique accessible aux développeurs », ajoute le chercheur français Clément Mabi. L’enjeu est d’avoir un outil dans l’optique des communs, dans une dynamique communautaire. » Un type de modèle de gouvernance partagée que Cyril Lage refuse catégoriquement. « Quand vous faites du logiciel libre, ça veut dire que n’importe qui peut le reprendre, le modifier, vous avez une multitude de versions de ce logiciel, et ce n’est gouverné par personne. Je ne souhaite pas que l’outil soit gouverné par qui veut », argumente-t-il.

La logique de Cap collectif est en effet à l’inverse du modèle de Decidim. « Beaucoup des personnes impliquées dans la gouvernance de Decidim ne sont pas des développeurs, elles viennent des mouvements citoyens ou sont intéressées par les dynamiques de participation », ajoute Arnau Monterde. C’est la municipalité de Barcelone qui a investi de l’argent public dans le développement de Decidim. De l’argent que la ville n’a pas besoin de repayer à chaque utilisation du logiciel. Celui-ci sert aussi depuis à d’autres villes du pays et du monde : un bien commun.

Rachel Knaebel

Photo : Lors de la grève et de la manifestation interprofessionnelle du 5 février à Paris / © Serge D’ignazio

Notes

[1] Il existe d’autres logiciels de consultation et débat en libre : Consul, développée par la ville de Madrid, ou encore Democracy OS, développé par des Argentins.

[2] Regards citoyens a aussi développé Nossénateurs.fr.

[3] Voir ici.

[4] La consultation sur la loi Lemaire sur le numérique en 2015, sur le plan climat de Nicolas Hulot, autour des états généraux de la bioéthiquesur la réforme des retraites.

[5] Voir ce reportage de France Info.

[6] Voir par exemple ici le travail d’analyse des contributions de la consultation sur la loi numérique de 2015, fait par Regards citoyens.

[7] Voir la charte originelle ici.

[8] L’entreprise Cap collectif est enregistrée comme étant dirigée par Cyril Pereira Lage. Avant de s’appeler Cyril Lage, le fondateur de Cap collectif était en fait Cyril Pereira.

[9] Entre 2009 et 2010, il est aussi, tout en étant cadre dans un cabinet de lobbying, collaborateur parlementaire d’un député : [voir la fin de cet article du Monde.

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